İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle, uyuşmazlığa konu ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı ihalesi olduğu, bu nedenle, Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.1.1’inci maddesi uyarınca, kâr hariç yaklaşık maliyet tutarının sınır değer olarak kabul edilmesi gerektiği, bu kapsamda, başvuruya konu ihalede sınır değerin 11.503.920,11 TL olması gerekirken idarece sınır değerin yanlış hesaplandığı, ayrıca teklif tutarı bu sınır değerin altında kalan isteklilerden aşırı düşük teklif açıklaması talep edilmeden ihale komisyonu kararının alındığı, sonuç olarak, ihale komisyonu kararının iptal edilmesi ve teklifi sınır değer altında kalan tüm isteklilerden aşırı düşük teklif açıklamasının istenilmesi gerektiği iddialarına yer verilmiştir.

A) Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

Kamu İhale Kanunu’nun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde “İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b)  Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

gibi hususlarda yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir…” hükmü,

“İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinde “Bu Kanun kapsamındaki idarelerce mal veya hizmet alımları ile yapım işleri için ihaleye çıkılmadan önce aşağıda belirtilen hususlara uyulması zorunludur:

…

e)

…

2) Bu bendin uygulanmasında personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; bu Kanun ve diğer mevzuattaki hükümler uyarınca ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işlere ilişkin hizmet alımlarını ifade eder. Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilir. Hizmet alım sözleşmesi kapsamında niteliği birbirinden farklı hizmet türlerinin bulunması halinde personel çalıştırılmasına dayalı olup olmama yönünden yapılacak değerlendirme her hizmet türü için ayrı ayrı yapılır. Danışmanlık hizmetleri, hastane bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilmez.

3) Kurum, hizmet alımının personel çalıştırılmasına dayalı olup olmadığı ya da niteliği itibarıyla bu sonucu doğurup doğurmadığı hususunda (2) numaralı alt bentte sayılan kriterleri ayrı ayrı ya da birlikte dikkate almak suretiyle usul ve esaslar belirlemeye yetkilidir…” hükmü,

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Sınır değer ve aşırı düşük teklifler” başlıklı 59’uncu maddesinde “(1) İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra Kurum tarafından belirlenen yönteme göre sınır değeri hesaplar…” hükmü,

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78’inci maddesinde “78.1. Bu Tebliğde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları için öngörülen düzenlemeler, 4734 sayılı Kanunun 62 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi gereğince ihale edilebilecek personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerine uygulanır. 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 23 ve 24 üncü maddeleri gereğince kadroya geçiş uygulamasına tabi olan hizmet alımları ile bu hizmetlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan hizmetler, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak değerlendirilecektir.

…

78.1.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade eder.

78.1.2. Danışmanlık hizmetleri, hastane bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetleri, 78.1.1 inci maddede yer alan koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilmez.

78.1.3. Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan ve niteliği gereği süreklilik arz eden park bahçe bakım ve onarım işi, çöp toplama, cadde, sokak, meydan vb. temizlik işleri, bu işlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan refüj ve yeşil alanların bakım ve onarımı, ot temizliği, çim biçimi, toprak işleme, arazi hazırlığı, fidan üretimi, dikimi ve bakımı ile ağaç budama, sulama ve bakımı, sürücülü araç/iş makinesi kiralama vb. işler ile Kurum tarafından belirlenecek diğer işler, 78.1.1 inci maddede yer alan diğer koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilir.

…

78.3. Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımlarına ilişkin ihale dokümanında, haftalık çalışma saatlerinin tamamını idarede geçirecek personel sayısının belirtilmesi halinde teklif fiyata dahil giderler arasında işçilik giderine yer verilmesi ve her bir işçilik maliyeti için birim fiyat teklif cetvelinde ayrı satır açılması zorunludur.

78.3.1. Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan ve teklif fiyata dahil giderler arasında işçilik giderine yer verilen hizmet alımlarında, birim fiyat teklif cetvelinde her bir işçilik maliyeti için açılan satırda, ilgili mevzuatına göre hesaplanacak sözleşme gideri ve genel giderler dahil asgari işçilik maliyetinin altında teklif sunan isteklilerin teklifleri, ihale dokümanına aykırı teklif sunulduğu gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılır…” açıklaması,

“Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer tespiti ve aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79’uncu maddesinde “79.1. Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer aşağıdaki kurallara göre tespit edilir.

79.1.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde kar hariç yaklaşık maliyet tutarı sınır değer olarak kabul edilir.

79.1.2. Personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde sınır değer;

SD: Sınır değeri,

YM: Yaklaşık maliyeti,

n: İhalenin ilk oturumunda teklif mektubu ve geçici teminatı usulüne uygun olduğu anlaşılan ve teklif tutarı yaklaşık maliyetin yüzde 60’ından düşük ve yaklaşık maliyetten yüksek olanlar dışındaki isteklilerin teklif sayısını,

T1, T2, T3….Tn: İhalenin ilk oturumunda teklif mektubu ve geçici teminatı usulüne uygun olduğu anlaşılan ve teklif tutarı yaklaşık maliyetin yüzde 60’ından düşük ve yaklaşık maliyetten yüksek olanlar dışındaki isteklilerin teklif bedellerini,

R: Sınır Değer Tespit Katsayısını

79.1.3. 79.1.2 nci maddede yer alan R değeri her yıl 1 Şubat tarihinden geçerli olmak üzere Kurum tarafından belirlenerek ilan edilir ve gerekli görülen hallerde güncellenebilir. İhalenin konusu veya işin niteliğine göre Kurum tarafından farklı R değerleri belirlenebilir…” açıklaması,

İdari Şartname’nin “İhale konusu işe/alıma ilişkin bilgiler” başlıklı 2’nci maddesinde “2.1. İhale konusu işin/alımın;

a) Adı: Vefa(Yaşlı Evde Bakım) Programı kapsamında 12 Ay (Oniki Ay) süreyle yaşlı, engelli ve diğer ihtiyaç sahibi (400) kişiden oluşan (290) hanenin ev temizliği ve yerinde kişisel bakımlarının yapılmasına ilişkin hizmet alım işi.

b) Türü: Hizmet alımı

c) İlgili Uygulama Yönetmeliği: Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği

ç) Miktarı: 12 Ay (Oniki Ay) süre ile 290 hane ve bu hanelerde ikamet eden 400 kişinin hane genel temizlik ve kişisel bakım hizmeti

Ayrıntılı bilgi idari şartnamenin ekinde yer almaktadır.

d) İşin yapılacağı/malın teslim edileceği yer: İzmir İli Konak ilçesi sınırları içerisinde yer alan ihtiyaç sahibi haneler” düzenlemesi,

“Teklif fiyata dâhil olan giderler” başlıklı 25’inci maddesinde “25.1. Sözleşmenin uygulanması sırasında, ilgili mevzuat gereğince ödenecek ulaşım, sigorta, vergi, resim ve harç giderleri teklif fiyatına dâhildir.

25.2. 25.1 inci maddede yer alan gider kalemlerinde artış olması ya da benzeri yeni gider kalemlerinin oluşması hallerinde, teklif edilen fiyatın bu tür artış ya da farkları karşılayacak payı içerdiği kabul edilir. Yüklenici, bu artış ve farkları ileri sürerek herhangi bir hak talebinde bulunamaz.

25.3. Teklif fiyata dâhil olan diğer giderler aşağıda belirtilmiştir:

25.3.1.

Vergi (KDV Hariç) Resim harç giderleri, işçilik giderleri, SGK prim ve vergi ödemeleri, araç ve araç yakıt giderleri, hanelerin temizliği için kullanılacak temizlik malzemesi ile kişisel bakım malzeme giderleri teklif fiyata dahildir.

25.3.4. Bu madde boş bırakılmıştır.

25.4. Sözleşme konusu işin bedelinin ödenmesi aşamasında doğacak Katma Değer Vergisi (KDV), ilgili mevzuatı çerçevesinde İdare tarafından yükleniciye ayrıca ödenir.

25.5. Kısa vadeli sigorta prim oranları belirtilecektir.

2,25” düzenlemesi,

“Aşırı düşük teklifler” başlıklı 31’ini maddesinde “31.1. Teklifi sınır değerin altında kalan isteklilerden Kanunun 38 inci maddesine göre açıklama istenecektir. Bu kapsamda; ihale komisyonu sınır değerin altında kalan teklifleri aşırı düşük teklif olarak tespit eder ve bu teklif sahiplerinden Kurum tarafından belirlenen kriterlere göre teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları ister. İhale komisyonu;

a) Verilen hizmetin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin işin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen hizmetin özgünlüğü,

gibi hususlarda yapılan açıklamaları dikkate alarak aşırı düşük teklifleri değerlendirir.” düzenlemesi,

Teknik Şartname’nin “Çalıştırılacak Personel Sayısı” başlıklı 6’ncı maddesinde “a) Çalıştırılacak personeller asgari 7 ekip (14 Temizlik Personeli) ve 3 şoför şeklinde ayrılacak olup her ekibin günlük yapacağı işler idarece belirlenecektir.

b) 2 Personelden oluşan temizlik ekiplerinin, sabahtan öğleye kadar 2 hane, öğleden mesai bitimine kadar 2 hane olmak üzere (1) ekibin günde (4) haneye temizlik hizmeti sunması gerekmektedir.” düzenlemesi,

“Çalışma Saatleri” başlıklı 11’inci maddesinde “a) 4857 sayılı İş Kanunun 63.maddesinde belirtildiği şekilde iş süresi haftada 45 (kırkbeş) saattir.

b) Çalıştırılacak personellerin çalışma saatleri İş Kanununda belirtilen süreleri aşmayacak olup personellere fazla mesai yaptırılmayacak, fazla mesai ücreti verilmeyecektir.” düzenlemesi yer almaktadır.

İdarece ihale dokümanı kapsamında verilen birim fiyat teklif cetveli standart formu aşağıda yer almaktadır.

  İhale Kayıt Numarası (İKN): 2026/232619

İdarece gönderilen ihale işlem dosyası incelendiğinde, başvuruya konu “Vefa (Yaşlı Evde Bakım) Programı Kapsamında Yaşlı, Engelli ve Diğer İhtiyaç Sahibi (400) Kişiden Oluşan (290) Hanenin Ev Temizliği ve Yerinde Kişisel Bakımlarının Yapılmasına İlişkin Hizmet Alım İşi” ihalesine ilişkin olarak EKAP üzerinden 10 adet ihale dokümanının indirildiği ve 16.03.2026 tarihinde yapılan ihaleye 10 isteklinin e-teklif verdiği, söz konusu ihalede sınır değerin 7.687.313,23 TL olarak belirlendiği, teklifi sınır değerin altında kalan isteklinin bulunmadığı, ihale komisyonunca tekliflerin değerlendirilmesi neticesinde, ihalenin Konak Kur. Per. Hiz. San. ve Tic. A.Ş. üzerine bırakıldığı, ekonomik açıdan en avantajlı ikinci teklif sahibinin başvuru sahibi Gökmavi Genel Des. Hiz. ve İnş. Gıda Tur. San. ve Tic. Ltd. Şti. olarak belirlendiği ve buna ilişkin ihale komisyonu kararının 07.04.2026 tarihinde onaylandığı tespit edilmiştir.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin yukarıda aktarılan 78’inci maddesinde, söz konusu Tebliğ’de personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları için öngörülen düzenlemelerin, 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi gereğince ihale edilebilecek personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde uygulanacağı ifade edilmiştir.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinde, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dâhil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işlere ilişkin hizmet alımları olarak tanımlanmış olup, söz konusu tanımda yer alan kriterlerin aynı anda gerçekleşmesi gerekmektedir.

Teknik Şartname düzenlemelerinden, ihale konusu iş kapsamında 14 temizlik personeli (7 ekip) ve 3 şoför olmak üzere toplam 17 personelin çalıştırılacağı, 2 personelden oluşan temizlik ekiplerinin, sabahtan öğleye kadar 2 hane, öğleden mesai bitimine kadar 2 hane olmak üzere 1 ekibin günde 4 haneye temizlik hizmeti sunacağı ve 4857 sayılı İş Kanunu’nda belirtildiği şekilde çalışma süresinin haftada 45 saat olacağı anlaşılmaktadır.

Yaklaşık maliyet hesap cetveli ve ekleri incelediğinde, alıma konu edilen hizmet kapsamında 17 işçi üzerinden personel gideri hesaplamasının yapıldığı ve işçilik maliyetinin 8.338.424,52 TL olduğu, hane temizliği hizmeti kapsamında gerekli olan temizlik malzemesi, araç kiralama ve akaryakıt giderlerinin (290 hane x ayda 2 kez) 2.943.570,00 TL, kişisel bakım malzemeleri giderinin (400 kişi x ayda 1 kez) 1.027.200,00 TL, toplam yaklaşık maliyetin ise 12.309.194,52 TL olduğu görülmüş olup personel giderinin yaklaşık maliyet içerisindeki ağırlık oranının (8.338.424,52 TL / 12.309.194,52 TL =) %68 olduğu tespit edilmiştir.

Yukarıda yer verilen inceleme ve tespitler neticesinde, ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği ve personelin tam zamanlı (haftalık 45 saat) olarak çalıştırılacağı görülmekle birlikte, başvuruya konu ihalenin yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dâhil işçilik giderinden oluşmadığı, dolayısıyla ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilmesi için gereken şartların sağlanmadığı anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kanun’un 38’inci maddesi uyarınca, Kamu İhale Kurumunun aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer ve sorgulama kriterlerini belirleme yetkisi bulunmaktadır. Bu kapsamda Kurum tarafından hizmet alımı ihalelerinde uygulanacak olan sınır değerin belirlenmesine ilişkin esaslar Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79’uncu maddesinde düzenlenmiştir.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin ilgili maddesinde yer alan açıklamalar gereğince, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan ihalelerde sınır değerin hesaplanmasında, ihalenin ilk oturumunda teklif mektubu ve geçici teminatı usulüne uygun olduğu anlaşılan ve teklif tutarı yaklaşık maliyetin %60’ından düşük ve yaklaşık maliyetten yüksek olanlar dışındaki isteklilerin teklifleri ile ihale konusu iş için belirlenen sınır değer katsayısının dikkate alınması ve anılan Tebliğ maddesinde yer alan sınır değer formülünün kullanılması gerektiği açıktır.

21.01.2026 tarihli ve 2025/DK.D-25 sayılı Kurul kararı ile belirlenen personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımı ihalelerinde sınır değerin tespitinde kullanılacak R katsayılarının aşağıda yer alan tablodaki gibi olduğu görülmüştür.

Yukarıdaki tabloda yer alan bilgilere bakıldığında, ihale konusu “Vefa (Yaşlı Evde Bakım) Programı Kapsamında Yaşlı, Engelli ve Diğer İhtiyaç Sahibi (400) Kişiden Oluşan (290) Hanenin Ev Temizliği ve Yerinde Kişisel Bakımlarının Yapılmasına İlişkin Hizmet Alım İşi”ne ilişkin sınır değer hesabında kullanılacak olan R katsayısının 0,78 olduğu anlaşılmıştır.

EKAP üzerinden yapılan incelemede, başvuruya konu ihalede uygulanacak R katsayısının “Diğer Hizmetler/0,78” olarak belirlendiği görülmüştür.

Başvuruya konu ihaleye 10 isteklinin e-teklif verdiği ve tüm isteklilerin geçici teminat mektuplarının uygun olduğu idarece tespit edilmiş olup “Tekliflerin Açılmasına İlişkin Tutanak”ta bu hususa ilişkin bilgilere yer verildiği görülmüştür.

Ayrıca, söz konusu Tutanağın “Teklif Tutarı” başlıklı sütununda yer alan bilgilerden, teklif tutarı yaklaşık maliyetin %60’ından düşük olan herhangi bir isteklinin bulunmadığı, 1 isteklinin teklifinin ise yaklaşık maliyetten yüksek olduğu anlaşılmıştır.

Yukarıda aktarılan hususlar çerçevesinde, idare tarafından EKAP üzerinden sınır değerin hesaplandığı ve hesaplanan sınır değerin 7.687.313,23 TL olduğu görülmüştür.

Aktarılan hususlar doğrultusunda, Kurum tarafından yapılan incelemede, EKAP üzerinden sınır değer tekrar hesaplanmış olup sınır değerin idare tarafından hesaplanan tutar ile uyumlu olduğu görülmüştür.

Bu itibarla, ihalenin ilk oturumunda teklif mektubu ve geçici teminatı usulüne uygun olduğu anlaşılan isteklilerin teklif bedelleri, yaklaşık maliyet ve ilgili (R) katsayısı dikkate alınarak “EKAP Sınır Değer Hesaplama Modülü” üzerinden yapılan hesaplama sonucunda, incelemeye konu ihaledeki sınır değerin 7.687.313,23 TL olduğu, idarece sınır değerin doğru hesaplandığı ve ihaleye katılan isteklilerin tekliflerinin sınır değerin altında olmadığı anlaşıldığından başvuru sahibinin aksi yöndeki iddiasının yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.